摘要：欧洲联盟(European Union, EU)最初是通过欧洲一系列主权国家间的多边条约而逐步形成的国家间组织。但是随着欧洲一体化运动的发展，欧盟能够在其目标和权限内制定直接影响成员国企业和公民的政策和法律，因此被称为新型的主权形式，或超国家集团。在早期的与欧盟相关的条约中并不涉及对电子媒体的超国家管治，但是自上世纪80年代中期以来，随着媒介技术的发展和欧洲一体化程度的加深，欧盟对电子媒介的超国家管治机制也日益成熟。
本文对电子媒介的定义相对宽泛，不仅包括传统所的广播、电视、电影等大众媒介，而且包括以固定电话和移动通讯为主的电信业，以及因特网等新媒体传播技术。因为自1980s以来，技术融合发展促进了传媒产业的多样化发展，从而使欧盟能不拘于传统的文化政策或媒介政策的管理思路，而从促进产业发展和欧洲一体化的目标出发，将各国电子媒体纳入欧盟的超国家管制的政策框架之中。
本文在追溯欧盟电子媒介政策框架发展的基础上，着重探讨欧盟以市场为导向同时兼顾电子媒体公共服务功能的超国家治理（Governance）机制，并分别阐释欧盟委员会、欧盟法院、欧盟议会等欧盟核心机构的功能体现和运作机制，以及利益集团、公民社会等利益相关方的作用体现。探讨欧盟的媒介治理应当能对我国电子的媒介管理提供新的借鉴。
欧洲联盟的建立是通过欧洲一系列主权国家间的多边条约而逐步形成的。随着欧洲一体化运动的发展，欧洲联盟机构能够在欧洲联盟的目标和权限内制定直接影响成员国企业和公民的政策和法律，这使得欧盟具有与其他国际组织十分不同的鲜明特点，而欧盟也因此被称为新型的主权形式，或超国家集团。
在早期的与欧盟相关的条约中并不涉及对电子媒体的超国家管制，但是自上世纪80年代中期以来，随着媒介技术的发展和欧洲一体化程度的加深，欧盟对电子媒介的超国家治理也日益成熟，主要表现为，超国家的欧盟管制机制的建立，包括机构的建立和运作，以及在电子媒介管理领域欧洲规则的采纳实施。
本文对电子媒介的定义相对宽泛，不仅包括传统所认定的广播、电视、电影等大众媒介，而且包括以固定电话以及移动通讯为主的电信业，以及因特网等传播技术领域。这主要是因为，自80年代以来，现代传播技术的融合发展促进了传媒产业的多样化发展，从而使得欧盟能不拘于传统的文化政策或媒介政策的管理思路，而从促进产业发展和欧洲一体化的目标出发，将各国电子媒体纳入欧盟的超国家管制的政策框架之中。
考查欧盟对电子媒介的管理，对我国电子媒介的管理具有一定的参考价值。
一、 欧盟一体化进程的简要回顾
虽然早在中世纪就已出现“欧洲统一”的设想，但是直到1951年关于煤钢联营的《巴黎条约》的签署，才使以相互认同为基础的欧洲一体化迈出了第一步。1957年《罗马条约》的签订标志着欧洲经济共同体的正式成立。1965年布鲁塞尔协议，则标志着包含欧洲经济共同体、欧洲煤钢共同体和欧洲原子能共同体的欧洲共同体的正式成立。1986年欧共体成员国签署了《单一欧洲条例》，1992年欧共体12国首脑又签署了《马斯特里赫特》条约，即《欧洲联盟条约》，并于1993年1月1日正式生效。它标志着欧洲联盟的正式成立，也标志着欧洲共同体从经济一体化进入了政治一体化的崭新阶段。1997年《阿姆斯特丹条约》赋予欧盟机构新的权力，使欧盟成为真正意义上的欧洲超国家管制机构。
实际上，在从一个国家间组织向超国家组织发展的过程中，在不同的政策及管理领域，欧盟的超国家性质有所不同。比如在农业政策方面超国家性最高，而在外交和防卫政策领域则相对较弱。在本文着重研究的电子媒介的管理领域，欧盟的超国家性是自上世纪80年代中期以来逐渐加强的。欧盟对电子媒介的超国家管理，并不是指单纯的控制、操纵与影响，而是强调“治理（governance”，即以欧盟机构为核心，借助多方利益相关者的力量，通过管治机制，促进电子媒介领域的欧洲市场形成，同时兼顾公共服务。
二、欧盟电子媒介管制的演变
欧盟对电子媒介的管理，主要体现为一体化背景下植根于欧盟的工业政策的一系列媒介市场规制政策的产生和演变，其关注核心在于刺激投资，纠正与美国贸易的不平衡，特别是促进“就业增长”。具体体现在以下几个阶段。
1.电信业的放松管制和市场化
欧盟电信改革可以被视为欧盟加强对电子媒体的超国家管制的开始。长期以来，以固定电话为代表的电信业一直是一个由国家垄断和以公共服务为主的行业，电信基础设施的建立、维护和开发受各国政府主管部门或企业的控制，并拥有向公众提供电话和电报服务的垄断经营特权。在上世纪50年代欧洲煤钢联营成立的时候，也曾提出建立欧洲邮政和电报联盟。1959年，当时的19个成员国成立了邮政和电讯管理欧洲会议（European Conference of Postal and Telecommunications Administrations, CEPT），但实际上，在电信领一直域采取一种非常松散的一体化态度。上世纪80年代以来，随着微波通信技术和数字通讯技术的快速发展，新服务方式不断衍生，电信业自然垄断的特征也逐步淡化。1984年美国电话电报公司的解体，标志着传统的电信垄断体制的动摇，和以鼓励竞争、刺激市场为导向的电信改革的明确方向，由此，欧共体各成员国明确认识到，各国政府对电信业的垄断政策，是导致欧洲电信市场不发达，地方和企业积极性难以发挥，是欧洲在这一领域落后的主要原因。电信业的统一发展，不仅日渐被看成是是共同的工业政策的富有前景的工具，而且也成为重要的欧盟一体化目标。
1987年6月欧盟委员会《开放电信服务和设备的共同市场绿皮书》[1]的发布，标志着欧共体电信改革的正式启动。绿皮书明确提出，电信是一种商品或服务，应当自由流动和进入市场。绿皮书提出电信改革的两个原则，一是逐步开放欧洲电信市场，二是适当保留各国监管部门对少数特殊领域（例如语音电话服务和网络设施）的垄断，逐步建立与竞争环境相适应的新的管理体制。这两条原则实际成为此后20多年欧盟电信政策的基本原则，其最根本的目标，一是结束垄断，即自由化，二是建立市场竞争规则和步骤，即和谐化。绿皮书虽然受到一些国家政府部门的抵制，但却为欧盟电信市场的各类参与者，包括运营商、制造商、服务及内容提供商和广大用户的普遍欢迎。绿皮书中提出的大多数政策建议，后来都以法律的形式确定下来，从而逐步形成了电信领域的系统法规，包括各种以消除垄断、促进市场发展为目标的政策和行动计划。经过三个阶段的发展，其中每个阶段都通过经立法程序批准的欧盟指令推行，到1998年1月，欧盟电信市场全面实现对内对外开放。到2000年，电信市场早已成为欧盟统一大市场最重要的组成部分，电信业成为欧盟支柱产业，其电信服务业和设备制造业极具竞争力，汇聚20多家世界一流电信运营商和设备制造商，其移动通信技术领先美国三年。[2]
2 视听产品服务的双重管制
“视听”（Audiovisual）是欧盟相关产业政策及研究部门广泛使用的词汇，具体包括电影、广播电视、DVD音像及其他扩展产品。2007年欧盟理事会通过的《视听媒体服务指令》还将通过互联网、固定和移动公用电信网向公众传播视听节目的活动概称为“类似电视的”传播，与电视等传播媒体实行相类似的管制框架。
欧盟对视听产业的超国家管制也是从20世纪80年代开始的。1957年的《罗马条约》并没有将广播电视作为产业来制定相关条款，而多年来因为关系到广播电视内容中文化认同和文化多样性等敏感问题，欧共体对无线广播电视产业方面的行动十分有限。20世纪80年代，随着卫星电视传输，光缆通讯以及高清电视的发展，视听产业的经济和文化的重要性日趋增强。大量美国的视听产品以低廉的价格和多样的营销手段逐渐向欧洲渗透，而欧洲各成员市场过分狭小，技术设备的落后以及生产营销的分散性与诸多限制，使得它们根本无法在欧洲乃至全球市场上与美国竞争，因此强烈希望在一体化的目标框架下，对视听产业在欧盟层面上进行统一的协调管理。
1982年欧洲议会通过的以《哈恩报告》（Hahn Resolution）被认为是欧盟视听产业政策的发端，为欧盟视听政策确定了主题和方向。它建议欧共体应该使用“市场规制”与“政治干预”的手段打破各种国家性电视网络的界限，实现欧洲整合，同时加强对欧洲文化、语言与身份多样性的维护。这之后,欧共体正式启动改革，通过协调各国的媒体法规、开辟整个欧洲地区的广播电视服务市场，以克服欧洲分裂的视听产品市场所带来的弊端。
1984年，欧洲委会发表绿皮书，明确提出准备建立统一的欧洲广播市场。同年，欧共体颁布了“通过卫星和有线电视建立共同市场”的指令,[3] 为后续的欧盟视听产业法律框架的建立奠定了基础。1986年《单一欧洲条例》签署之后，为了实现欧洲电视产业单一市场的目标，欧洲理事会出台了各项相关指令，建议建立统一的欧洲标准，为欧洲视听产业的发展提供防护屏，以减少来自日美电视产业的竞争压力。1989年欧盟理事会通过的“电视无国界指令”（Television Without Frontiers Directive, 简称TWF）[4] 与1990年通过的“开放网络供应指令”（Open Network Provision，简称ONP）被视为欧盟电子媒体管理的两大标志性指令。“电视无国界指令”是共同体第一个把《单一欧洲条例》所包含的统一市场的规则运用于广播电视部门的全面法令，是欧盟视听行业法律框架自由化的核心。
由于视听产品既属于经济范畴，又具有重要的文化特性，因此对视听产业的超国家管制，则兼具经济和文化导向。也就是说，欧盟的视听产业政策中存在着两大互为竞争的动机，即市场效率与核心文化价值。而当这两种双重标准无法同时满足时，就会因两者之间的冲突而导致政策的模糊和游移不定。
《电视无国界指令》有效地废除了欧盟成员国对各自国家系统拥有的主权，从而保证了欧盟范围内跨国界电视广播业务的自由活动。除市场导向外，“电视无国界指令”也注重维护一些重大的符合欧洲公众利益的目标，诸如维护文化多样性、保护少数群体(反对暴力或色情节目等)以及公众反馈权利等，以反映文化和公共服务导向。1997年欧洲议会和政务委员会在97/36/EC指令中对《无边界电视令》进行了修正，目的是为成员国提供相应措施，保护公众免费收看包括奥运会和世界杯转播在内的具有社会价值的重大活动的权利。其他一些干预措施还包括建立公共表达权以及避免未成年人收看不良节目等。1998年《数字时代的欧洲视听政策》报告建议各成员国根据电视市场力量分配的不同自行决定公共与商业公司的平衡问题。但是在同一年，欧盟主管竞争的委员会更严格地限制对公共服务广播的国家补助，特别规定如果公共服务广播的补贴加广告收入超过了公共服务义务所需的费用，则应禁止对其发放公共补助金。
经过1997年和2000年对该法令的两次重大修改后，2005年12月，欧盟委员会又向欧盟理事会和欧洲议会报送新的修改建议，其中的核心部分，是用新的《关于视听传媒服务的指令》取代现行的TWV指令，把通过因特网、固定和移动公用电信网向公众传播视听节目的活动概称为“类似电视的”传播，对之施加与对电视传播相同的法规管制。该建议已于2007年被欧洲议会和欧盟理事会批准，之后各成员国议会将在2010年以前，据以制定相应的法律，从而形成新的超国家管制框架体系。
为了加速视听产业的发展，提高视听产品在国际市场上的竞争力，欧盟还陆续出台了几项重要的媒体发展计划（Measures to Encourage the Development of the Audiovisual Industry)，旨在通过在培训、发展、发行以及节目促进方面持续的合作投资，支持欧洲影视产业的各种规划项目，以保证该产业更有实力参与国际竞争，更有能力满足人们观看多种电视频道的需求渐增趋势。
欧盟还着力在国际层面上寻求视听产业发展的利益。在关贸总协定以及后来的世贸组织谈判中，极力保护成员国与欧共体的各种视听政策，努力维持欧盟国家在视听领域内的行动自由，即 “文化豁免”。其公开目的是维护欧洲文化与语言的多样性，实际上仍然是要保护欧洲视听产业的市场竞争力。也正是通过在国际层面上代表欧洲利益和价值，谈判并且签署各种国际协议，欧盟进一步获得了制订欧洲视听政策的超国家管制的自由。
总之，在对广播电视媒介产品的管理上，欧盟的政策兼具经济导向和公共服务导向。从经济上说，欧盟将广播电视视为视听产品，认为其职责就是通过消除国家形式的保护主义，促使分散的欧洲电视工业统一起来，通过创建一个可持续发展的电视经济，以欧盟的节目机制同美国进口产品相竞争，并在全球基础上建立自己的竞争力。另一方面，在追求市场价值的同时，欧盟也注重广播电视的文化特性和公共服务功能，试图保护所谓的欧洲传统核心价值，如多元性，文化差异性（特别是关于国家身份认同的保护），以及公民的广泛参与权。
3．面向信息社会的媒介融合管制框架
加快欧洲信息社会的发展,是欧盟在20世纪90年代提出的战略目标。这一目标被看成是欧盟成立以来对欧洲一体化有重要影响的新目标，其重要性可与启动欧元和建立欧洲单一市场香媲美。为实现这一目标，欧盟逐步制定了促进欧洲信息社会全面发展的各项政策法令和行动方针，并根据实际需要不断进行调整、修改和补充。1992年《欧盟条约》的签定及其所形成的更为广泛的政治背景，又为欧盟电子媒介一体化的超国家管制的合法基础增添了新的重要意义。
欧盟委员会首先以一系列绿皮书和白皮书的形式，向欧盟理事会提供迎接信息社会的政策建议，其核心内容是改革媒介所有制，促进技术融合，推动传播领域的自由化。1992年的第一个绿皮书，即“国际市场上的多元主义与媒介集中绿皮书”（CEC, 1992a）提出，欧洲的媒介工业受阻于各成员国广泛不同的媒介所有制，建议采用共同市场措施，协调各成员国媒介所有制规则。1993年德洛尔白皮书以“增长、竞争和就业“为题，将媒介市场认定为能促进未来就业增长的三大部门之一，并着重强调技术发展是就业增长的潜在力量。1994年伯格曼白皮书则以“欧洲与全球信息社会”为题，则强调了媒介市场对就业增长和国际贸易的重要性。在这份白皮书中，第一次使用了“信息社会”这一复合词，并从信息社会这一角度来框定传播政策。1997年第二个绿皮书，即“电信、媒体和信息技术部门的融合，以及规制的意义”（CEC, 1997b），建议打破互联网、电信和电视之间的国家管制边界，代之以一个包纳所有传播技术的政策框架，并努力消除不同传播政策之间的不一致。它建议发展大的传播企业集团，它们将在许多不同的国家不同的市场上彼此竞争。对“市场”的定义包括传统媒介市场、电信市场以及新的服务市场，因此有可能产生更大的玩家。1999年，欧盟委员会又发表了《电信、媒介与信息技术部门的融合以及规范的意义：关于绿皮书的公共咨询结果》，这导致了2002年的《电子传播与服务规范框架》（2002‘regulatory framework of electronic communications and services’的出台。2002年出台的新的管制框架是由六个指令（directives）和一个决定(decision)所构成的一揽子全新的电子传播法律框架（2002EU Regulatory Package），为所有传播网络，包括电信传播网络，移动网络、有线电视网络甚至电子数据传输网络，建立一个单一的法律框架。
此外，“电子欧洲2002”行动计划，是2000年欧盟理事会根据欧洲委员会的提议而通过的“电子欧洲2002——面向社会全体成员的信息社会”行动计划的简称[5]。该计划强调，新的信息技术不仅可以促进经济的发展，而且可以使社会全体成员从中受益。欧洲尽管在信息技术的某些领域，例如移动通信和数字电视领域处于领先地位，但是因特网在欧洲的覆盖率仍比较低，因此该行动计划的重点就是提高欧洲地区因特网的覆盖率，使每个欧洲公民掌握必要的数字技能，并从中受益。
2002年6月，欧盟理事会又通过了“电子欧洲2005——面向社会全体成员的信息社会”的行动计划，简称“电子欧洲2005”行动计划。该计划在“电子欧洲2002”计划的基础上进行了调整，重点是利用因特网,以促进生产力的提高和在整个欧洲地区完善宽带基础设施建设。该计划强调，要实现以用户为中心的“电子融合”，使用户不仅可以通过个人计算机，而且可以通过交互式数字电视、第三代移动电话和宽带网获得重要服务。与“电子欧洲2002”相比，“电子欧洲2005”更强调在线公共服务和电子商务以及其他应用和内容的发展，同时还重视发展基本宽带接入的基础设施建设和安全保障措施的实行。
2005 年6 月，欧盟委员会又正式提出了全称是“i2010——促进增长和就业的欧洲信息社会（i2010 – A European Information Society for growth and employment）”，简称“i2010”战略。这是欧盟电子媒介管理中又一件大事。该计划主要是以里斯本策略（Lisbon Strategy）中促进经济增长及提升就业人口两大方向作为政策架构的基本原则，针对信息传播技术( ICTS)对社会发展的重要影响，媒介数字融合对政策融合的客观要求，提出了欧盟2005年到2010年的信息社会与媒介的政策框架，旨在打造一体化的欧洲信息社会和媒介政策，促进信息传播技术（ICT）对经济、社会与个人生活的贡献。
回顾欧盟对电子媒介管理的发展历史，我们可以明显看出从最初的为市场和技术设定规则为主的产业政策框架扩展到今天以打造欧洲信息社会为导向的公共政策。欧盟有关媒介的条约、法规和欧盟理事会的决定。 荷兰学者库伦伯格和麦奎尔等人曾经明确区分传统“媒体政策”和“电讯政策”。传统意义上的“媒体政策”指向政治福利目标，主要聚焦于报纸、广播、电视及其他类似的普遍公共传输方式，主要关注自由、多样性、内容质量以及公众的可问责性（public accountability），而与之相对应的电讯政策，则更关注基础设施和结构、市场条件以及垄断的管制等。[6] 欧盟电子媒介超国家管制的不断发展，既反映出建立单一市场、增强国际竞争力的一体化需求，也反映出适应并推动信息传播技术的发展，以提高社会整体福利的政策选择目标。
三、欧盟电子媒介超国家管制机制中的角色分析
欧盟虽然一体化程度很高，但作为一个国际组织，其管理和决策过程却不同于一般主权国家。首先是决策过程中存在着众多行为体，这其中既包括欧盟层面的超国家管制机构以及泛欧层面的国家间管制机构，又包括欧盟各成员国政府内部管制机构，还包括以大型生产企业和企业联盟以及一些相关行业利益集团为代表的非政府行为体。私人行动者不直接参与政府，但也产生规则，标准和促进力量，从而间接影响政府行动。
欧盟电子媒介管理的主要特点是，形式上没有特别的主管部门，但实质上是通过欧盟几大职能部门共同运作，整体地推进对媒介的管理工作,实施欧盟有关媒介的条约、法规和欧盟理事会的决定。其中最主要的机构分别是：理事会、欧盟委员会、欧洲法院、欧洲议会。
1． 理事会
欧盟的理事会包括由各国外交部长或其他专门的部长组成的欧洲联盟理事会和由各国首脑组成的欧洲理事会，是欧盟的立法主体，其职责是推动欧洲联盟的发展，确定欧洲联盟的总体政治方针。欧盟立法权源自1957年罗马条约，并且仅限于条约特别指定的范围。欧盟理事会最初是在欧共体政策领域拥有唯一决策权的机构，这一制度框架虽然至今没有改变，但事实上，理事会的决策权正日益受到委员会建议或全面参与的影响。同时，它还将一部分立法权力转让给欧洲议会，比如预算权。
在电信领域的立法活动以罗马条约第95条（100a ex article）为基础，就是“旨在欧盟内创建一个人员、物资和服务自由活动的真正内部市场”，或者按条约第86条（前90条），取消特权或专属权力（granted to undertakings）。1993年的《马斯特里赫特条约》也就是《欧盟条约》则明确提出，电信政策的目标是致力于建立和发展跨欧洲的网络，其中的第157条（前130条）更进一步呼吁，欧盟理事会和各成员国要为欧盟工业创建一个有益的、竞争性环境。因此可见，欧盟对电子媒介的超国家管制，主要是基于一体化特别是经济一体化的法律基础。
2. 欧洲委员会（European Commission）
作为欧盟的行政管理和决策机构，欧洲委员会对内负责处理欧盟的日常事务，对外则代表欧盟参与国际事务，向理事会负责，并接受欧洲议会的监督。欧洲委员会单独享有司法创议权，可以根据欧盟机构、团体或个人的意见，以白皮书、绿皮书、或立法提案等方式向欧洲理事会提出相关动议。委员会在提出倡议之前，会广泛征求有关方面的意见。同时，委员会也有权采取适当措施，确保欧盟各项政策法律的实施。
委员会另设有35个常设总局（Directorate General ，简称DGs）和直属专门机构，各总局由委员们分头负责，处理不同事务。其中与电子媒介管理直接相关的是信息社会总局（Information Society and media Directorate General），此外还有竞争事务总局，内部市场总局和教育与文化总局。
信息社会总局由信息社会与媒介委员(Commissioner for Information Society and Media)负责。其主要职责是，基于创新、创造和融合的大政方针，制订相关政策，加强对视听和其他媒介的管理与扶持。其政策目标包括，协调欧盟的媒介事务,刺激竞争，鼓励创新，促进欧洲媒介内容产业的发展和欧洲文化多样性，鼓励发展基于信息传播技术的服务以进一步发展欧洲信息社会，在媒介领域向欧洲委员会提供国际对话和谈判。
竞争事务总局和内部市场总局从商业竞争的角度也负责媒介管理工作。欧盟将媒介活动视为一种商业活动，而商业活动必然涉及竞争，因此竞争事务总局和内部市场总局也要参与媒介管理。竞争事务总局和内部市场局是两个最为主要的政策监督与执行机构。从职责上讲，内部市场总局的主要任务是为政策的推行制订各种细节性的制度，而竞争总局负责执行这些制度与条规。但实际上，这两个机构的职责分工并不是那么明晰与绝对。在竞争总局无法施行司法权的某些领域，内部市场总局却具备行使权力的功能；而在其他情况下，竞争总局在执行制度与条规时，却又可以制订各种标准，甚至可以规定某些产业条规。
例如，1991 年内部市场总局曾就法国在国家电视节目内容方面实行配额制的做法与法国政府展开广泛的谈判。法国政府规定，国家电视频道必须保证50%以上的法国本土电视节目的播放量，而这违反了欧洲理事会出台的《电视无国界指令》中有关“保证50%的欧洲电视作品的播放时间”的规定，因此内部市场总局要通过谈判来敦促法国政府对这种保护性的视听政策进行改革。在欧共体内部市场总局的努力下，到《电视无国界指令》生效前，法国政府答应对其50%的配额制度进行修改，对增加欧洲电视作品在法国国家电视频道的播放量加以考虑。但是法国政府还是保留了对其视听作品实施财政补贴的做法，以提高法国本土影视作品在世界视听市场上的竞争力。这是欧盟内部市场总局参与成员国国家配额制的执行、并行使权力的典型例子。
欧盟竞争事务总局在欧盟成员国国内企业的行为方面享有一定的裁判权，而这本来属于各成员国的权力范围。内部市场总局还负责审查各成员国对企业的资助情况，并制订相应的规定，限制各国政府对电影制片商的财政补贴数额。竞争总局在欧洲广播商获取体育赛事的转播权与电影院的电影播放权时，经常通过制订各种条规的方式，对他们的商业活动进行限制，而不是纯粹地执行欧盟的视听产业条规。例如，它曾援引欧盟的产业竞争条款，推翻了德国公共服务广播联盟（简称德广联，ARD）与欧洲艺术家团体的商业协议。它还对卫星电视“欧洲体育频道”(Eurosport)与“电视体育频道”(Screensport)之间的商业纠纷进行调解。“电视体育频道”的主要商业投资者是英国的W H Smith电视公司，而“欧洲体育频道”则是在欧洲体育电视财团（Eurosport Consortium）与星空卫视集团(Sky Television)之间的协议基础上开通的一种卫星电视频道，而欧洲体育电视财团主要由包括英国广播公司(BBC)在内的他欧洲广播联盟成员。英国WHSmith电视公司向欧洲法院提出诉讼，认为：“欧洲体育频道”违反了欧盟产业竞争的有关条规，严重损坏了其赞助的“电视体育频道”的商业利益。这场商业纠纷的症结在于，欧洲广播联盟在获取电视体育节目转播权利的时候，是否对“电视体育频道”的商业利益造成不合理的损害，而尽管“欧洲体育频道”是欧洲广播联盟广播商的商业支柱，但在竞争总局的辅助下，欧洲委员会制订了有利于“电视体育频道”的商业条规。（See Decision 19 Feburary 1991 in OJ L63 P.32-44. 9 March 1991.）
教育与文化总局，由教育、文化和语言多样性事务专员（Commissioner for Education, Culture and Language Diversity）负责。其主要职责目标是：1）建构知识欧洲。推动欧洲知识经济的发展，确保可持续性经济增长，提高就业率，增强欧盟内部凝聚力；2）发展欧盟文化。通过鼓励视听产业竞争，发展语言多样性等措施，多方保护和增强欧盟的文化多样性；3）促使公民参与欧洲融合。用新的管理方式，促进欧盟公民特别是年轻公民积极参与欧盟活动，增强相互了解、信任和宽容；4）促进跨国合作。也就是在政策法规之外，通过成百上千的合作计划的实施，保护欧洲的繁荣和价值观，促进公民参与欧洲大融合，强化公民的欧洲认同。
3．欧洲法院（European Court of Justice）
作为欧盟最高司法仲裁机构，欧洲法院拥有对共同体的条约和各项政策、法规、指令、决定等的解释权，并拥有对有关共同体事务讼案的审理和裁决权。欧洲法院可以应委员会的要求,就成员国执行共同决定不力做出裁决,推动成员国在联合的道路上以较为一致的步伐前进。同时，欧洲法院也有权追究执行机构官员渎职、贪污等严重不法行为。
最为重要的是，欧洲共同体发展至今并无先例可循，欧洲共同体法也是一个持续发展中的新的法律体系，在法律法规未尽完善的情况下，欧洲法院可以根据它的判决来解释欧洲共同体，以弥补基础条约结构的不足，并在维护共同体利益的原则下，做出前瞻性的决策（policy-making）与立法（law-making ）工作，因此，欧洲法院的判例实际上也是欧盟的法律来源之一。
在传播领域中，欧洲法院第一个与媒体相关的判决为1974年的Sacchi案。这也是欧盟电子媒介管理过程中具有里程碑式意义的判例。虽然当时欧共体条约中并没有以确切的定义或条款对当时欧洲共同体的广播电视领域加以规范，但欧洲法院依据《罗马条约》第60条中对于“服务”的定义，认为服务是为了获取报酬而提供的，因此，在对电视广播定义有争议的Sacchi案中，欧洲法院判决认为，基于电视信号的性质，电视信号应被视为一种服务的提供。自此以后，欧洲法院陆续做出50多个与媒体产业相关的判决。其中Sacchi案的判决宣告视听产业应该被定义为可供买卖的服务，同时视听产业也被视为是欧洲单一市场政策体系下的一环。随后的Debauve案则允许欧盟国家境内电视跨国界自由传播，从而进一步削弱了会员国国内对视听政策的约束力。Sacchi案和Debauve案的判决对欧盟后来的视听政策发展有重要的影响，同时也让其他欧盟机构在媒介产业领域上可以采取进一步的行动，来管理视听服务市场。
欧洲委员会对广电事务的立场明显受到欧洲法院判决的影响，就是把广播电视视为一种服务，而不是有形的资产或货物。按照当时欧共体条约的定义：“服务为获取报酬而提供”。对于广电事务中“报酬”这个概念，欧洲委员会认为，电视节目是藉由收取执照使用费、执照税和广告收入等方式来获取报酬。故应将广电事务归类为一种为获取报酬所提供的服务。这也就给了欧盟管理视听服务行业的权力，同时也表明欧盟的这种权力是基于视听服务作为商品的特性上，对其管理的目的是为了建立一个统一的欧洲大市场，这就最终促成了《电视无国界指令》的制定。由此可见，尽管没有直接参与政策的指定，但欧洲法院通过案例将自身的倾向灌注到了欧盟政策的制定当中。
在欧洲法院与会员国国内法院的关系方面，虽然欧洲法院不是会员国国内法院的上诉法院，但是，基于欧洲共同体条约，当会员国法院在审理过程中遇有与共同体法律相关的疑问，则可提请欧洲法院进行“先行裁决”（preliminary ruling），并将欧洲法院的裁决结果作为案件的判决依据。[7] 因此，20世纪70-80年代的一系列判例都将视听产品定性为“可以自由流动的服务型产品”，认为其交易应遵循《罗马条约》中关于服务性商品的原则来进行，各国不得对他国电视信号设置人为障碍。
4. 欧洲议会（European Parliament）
成立于1979年的欧洲议会，最初仅仅是一个由78名成员组成，受制于各成员国政府的监督咨询机构，其决议一般没有法律约束力,而仅仅是体现欧盟“民意”。但随着欧盟一体化程度的提高，欧洲议会已经发展成为唯一由直接选举产生的国际议会，拥有626个成员的超国家机构。《欧盟条约》签署以后，欧洲议会开始拥有与理事会同等的立法权和相当程度的共同决策权。1999年《阿姆斯特丹条约》正式生效后，欧洲议会的超国家作用大大增强。目前欧洲议会与欧盟部长理事会共同构成欧盟司法机构，欧洲议会不仅有部分预算决定权和共同决策权，还有权对欧洲委员会提出的议案进行审议和提出意见，并可以三分之二多数弹劾欧洲委员会，因此对行政机构形成一定的制约。欧洲议会的超国家性还表现在，议会成员对其国内各政党而言都具有相对的自主权，并且独立于其国政府之外。议会不支持或偏袒任何一个政府，议会内没有固定的或特定的联合组织，暂时性的联合建立在就事论事的基础上，并且相当灵活。与欧洲委员会和欧洲议会的经济导向不同，在欧盟电子媒体的管理中，欧洲议会发挥着重要的政治、文化和社会影响。
在20世纪80年代中期以前，媒介与传播政策主要属于各国自行管理的范畴，一般集中于两个领域——言论自由和电子媒体所有权的形式。其主要的政策导向是政治和道德优先，将国家的媒介权力与公共媒介权力区分开来，以利于保护言论自由，维护信息的自由流动，制作优质节目，维护公共利益和社会文化等。随着技术的迅猛发展与国际贸易的增长，传媒产业迅速卷入欧洲经济一体化的进程，传播政策从关注公民参政的信息自由转向关注消费者市场选择的自由，解除传播管制与信息流通的障碍，被认为是促进经济增长的关键。但是，传播与信息政策并非只是一个仅限于技术与经济领域的议题，而同时也是一个与政治参与以及公民表达权直接相关的政治问题。欧洲议会作为代表人权与公民权的独特论坛，至少部分上是协商此类问题的场所。不仅如此，欧洲议会也是公众利益的积极干预者和代表者。在许多关于传播商业化的重要政策制定中，都有欧洲议会的介入。在许多方面，如果欧洲议会没有进行相关调查与研究，没有推行决议，也没有号召欧洲委员会采取行动的话，那么今天许多政策极有可能还没出现。[8] 欧洲议会在政治上的重要性，主要表现在市场效力之外的领域。如最初的欧洲媒介政策，正是基于1982年欧洲议会《哈恩报告》，该报告突出强调了“新”媒介在文化与政治上的潜力，提出要通过“泛欧洲”电视频道（虽然从未实现），跨国界播出具有普遍意义的欧洲文化商品。欧洲议会维护公共利益的另一个方面，就是在解除管制的过程中保护公共广播电视机构（PSBs）。由于公共广播机构获得国家资助，因此被一些私人公司认为成为公司间自由竞争的障碍。在与欧盟委员会竞争总局的协商中，欧洲议会坚持对文化的多样化定义，拒绝企业界要求对公共广播电视服务内容与投资事项进行严格审察的建议。在相当于欧盟宪法的《阿姆斯特丹条约》中，公共广播电视服务（PSB）系统被认为是“直接与各个社会的民主、社会及文化需求相关，也与维护媒介多元化的需求相关”。这一条约内容表现出对现有法律中非明确认可的广播电视公有制与各种传播方式在政治及道德方面作出的认可，这就是欧洲议会努力的表现。欧洲议会对于公共广播电视服务自由的倡导，也扩展到新媒体中，根据“免费传送”原则之下的《无线应用协议》（WAP），确保公共广播电视服务自由的实现。（欧洲议会1998：16节）。
欧洲议会在文化上的重要性表现为两个方面：维持欧洲的文化认同与欧洲文化的多样性；创建与实现一个全新的欧洲共有文化认同。欧洲议会的这一作用，实际推动了一些媒介政策如“媒介计划”的制定。“媒介计划”如今已顺利完成三期，并已成为一个专为小国及小语种受众培养人才与制作节目的永久性机构。在1989年实施的《电视无国界令》的内容配额案例中，欧洲节目应占节目总量一半的规定，也体现出欧洲议会的努力。尽管这一规定后来被“如果切实可行”这一附加条款所削弱，也只是说明欧洲议会的想法在立法上没有得到全然支持。
欧洲议会的社会重要性，表现在其通过特定产业政策促进了财产的重新分配。比如在《电视无国界令》中规定，私有频道与媒介所有者的节目预算的10%与播放时段的10%，将用于制作独立电影与欧洲视听产品，这一规定为市场机制下私有企业对公众利益负责打下了基础。此外，欧洲议会在解释各项条款的论述中起核心作用，确保了公众利益。
总之，作为民主的论坛，欧洲议会对电子媒介政策的讨论极为广泛，如关于女性媒介使用权以及对信源的保护等，欧洲议会甚至比各国议会都更加灵活和自由地服务于公众利益，因为其反对特殊利益，而特殊利益在欧洲委员会和欧洲法庭上极易被提起讨论。在欧洲乃至全世界，欧洲议会对发展及维持有关公众利益，以及对全球信息与传播自由权的论述功不可没。欧洲议会将信息独立与社会公正观念的讨论重新摆到应有的位置，它在各个层面展开工作，兼顾各方意见，以维护公共利益。
四、欧盟的决策机制
欧盟的决策程序比较复杂，总体上包括共同决策程序、磋商程序、合作程序等过程，但一般遵循以下步骤：首先是欧洲委员会向欧洲联盟理事会提出有关政策的立法动议，这些动议大多根据共同体条约或则根据相关各方的要求而提出，而且是一体化发展所必需的。欧洲委员会在提出这些动议之前，通常要广泛征询各方意见。其次，欧洲联盟理事会就欧洲委员会的动议，征求各方意见，并进行更广泛的磋商；第三，欧洲联盟理事会在广泛讨论和磋商的基础上，对欧洲委员会的动议进行审议，最后形成决议。欧洲委员会的动议一经欧洲联盟理事会通过，便形成正式的政策法规，并对成员国具有一定的约束力或指导意义。这种约束力或指导意义因所通过的政策立法形式不同而有所区别。
1． 立法
欧盟的立法形式有很多，大体上可以分成两个主要层次：一是各成员间签订的条约及其附件，如《巴黎条约》（1951），《罗马条约》（1957），《欧洲共同体条约》（1965），《单一欧洲条例》（1986），《马斯特里赫特条约》，即《欧洲联盟条约》（1992），和《阿姆斯特丹条约》（1997）。它们是欧盟赖以产生和发展的法律基础，是欧盟整个法律制度建立的基础；二是欧洲联盟主要机构在基础性条约上，根据共同体条约确定的目标形成的各种政策法规。由于它们是从共同体条约派生或引申出来的，因此在欧盟决策立法中处于第二个层次。依照罗马条约，此类欧盟立法，又可依据其力度，分为法规（Regulations）、指令（Directive）（Decision）、决定、和建议与决定（Recommendations and Opinions）四种。除以上四种较为正式的立法形式外，欧盟官方文件还包括各种如通讯、绿皮书、白皮书、备忘录、工作档案等非正式文件。在对电子媒介的管理上，欧盟的超国家管制越来越多地以指令甚至建议的形式来体现，反映出其在共识基础上谋取共同治理的特点。
2政策咨询和信息反馈
这是欧盟的决策体系中非常重要的一项内容。因为作为一个超国家的集团，其最主要的任务之一，就是寻求各成员国之间以及各方对有关问题的一致的意见，以使各项政策法律有一个良好的意见环境和实践基础。欧共体委员会自上世纪70年代以来，就对涉及欧共体组织机构和政策的态度、反应和愿望等进行各种定期或不定期的调查研究，如一年两次的“欧洲舆论晴雨表”（Eurobarometer）；一月一次的“欧洲舆论”（Europinion）；每年一次的“中东欧舆论晴雨表”（Central and Eastern Eurobarometer：CEEB）。自1994年1月起，每月在整个欧洲范围进行一次小规模的电话调查，称为“欧洲舆论跟踪调查”（The European Continuous Tracking Survey：CTS）。自1996年1月起，改为根据欧洲委员会工作需要，每周对各成员国进行约200个电话访问。类似的还有一种电话访问调查，是就某一特定目标人群进行不同抽样规模调查的“欧洲即时舆论晴雨表”。
3．促进沟通
促进沟通是欧盟决策机制中的重要内容。欧盟坚信，良好的政策必须与良好的沟通相结合，才能赢得信任。因为沟通是实现协调、帮助发展、实现目标的有效途径之一。欧盟认为，欧盟进行的活动主要集中在政治精英层和媒体部分，未能用直接和通俗易懂的方式展示欧盟政治对公民日常生活的影响。过去的信息与传播战略过分强调经济因素，而对成员国之间的对话和沟通强调不够，因此需要确立传播优先的原则，通过传播实践来体现政策目标的价值。
为加强沟通，欧盟从2001-2004，连续出台几项重大文件。即2001年出台的《有关欧盟信息与传播政策活动的新合作框架》、2002年《欧洲信息与传播战略》以及2004年公布的《欧盟信息与传播战略的实施》。2005年，欧洲委员会又制定了《委员会改善沟通欧洲的行动计划》。提出三项基本原则：一是多倾听，也就是说，不仅仅是欧盟告知公民信息，而是要包括公民表达自己的意见。这样，欧盟组织才能获得人民的理解和关注。二是将欧盟的政策和行动，包括对日常生活的影响，都要以某种公民可以理解的方式包括用地方语言来加以解释；三是深入各成员国了解人民的想法，以获得更多理解。根据这些原则，欧盟委员会还采取了一些具体做法，包括确立沟通的重点，加强欧盟机构之间以及欧盟与成员国组织网络的沟通，通过专业培训提高欧盟官员的沟通技巧；让欧盟公民很容易在互联网上链接欧盟网站，并用简明扼要的语言说明欧盟政策对公民的好处。此外，还在委员会中新设了欧盟传播总局（Directorate-General for Communication），负责传播事务，包括设立欧盟新闻发言人，制作视听和文字材料并提供给新闻媒体，向欧盟各成员国元首或政府首脑提供欧盟的短期及中期新闻议程。
2006年，委员会又发表《欧洲传播政策白皮书》，其中写道：在过去的20多年里，欧盟在转型中肩负了事关欧盟公民生活的许多重任，但是欧盟与公民之间却存在较大的沟通鸿沟《Communication Gap）。欧洲权威民调机构“欧洲晴雨表（Euro barometer）”显示，欧盟公民对欧盟知之甚少，公民对欧盟的决策缺少话语权。如果公民不了解欧盟这个“超级政府”，就不可能予以支持。因此，加强欧盟与各成员国之间以及公民之间的沟通十分重要。为此，欧盟制定了“民主、对话和辩论”的“三D计划。`此外，具体的行动措施还包括，加强与媒体从业人员的联系，向媒体多提供一些高质量的细嫩和视听产品，给欧盟树立“人脸形象”即清晰的公共身份，提升公民对欧盟的兴趣。充分发挥新技术的潜力，让公民有机会有条件获得有关欧盟的信息。在新的《2010信息计划》（2010 Initiative）计划中，更是提出要采取有效措施，让欧盟所有公民都有接触互联网和其他信息通信技术的机会。
总体来看，欧盟电子媒介的超国家管制，对我国电子媒体管制的启发性主要在于，一要顺应技术的发展，通过最大限度的管理协调，提高个人及社会的信息水平，使技术更好地为社会和国家发展服务；二要不拘泥于传统的以政治为核心的媒介政策思路，强化对媒介产业的市场化管理，增强媒介管理中的经济、社会与文化导向。三要高度重视世界贸易组织（WTO）规则对中国电子媒介管理的影响。在全球化日益发展的今天，我们不仅要熟悉国际上的游戏规则，而且要力争参与规则的制订，最大限度地争取国家利益。（作者简介：许静单位为北京大学新闻与传播学院。本文为“国家自然科学基金项目——我国电子媒体管理与政策研究研究成果，项目编号：70573005，主持人：谢新洲）
注释：
[1] The Commission of the European Communities. Green Paper on the Development of the Common Market For Telecommunication Services and Equipment. COM (87) 290 final, 1987.
[2] 祝宝良：《欧盟的电信改革及其对我国电信改革的启示》，中经网，2005年7月5日。
[3] Commission of the European Communities: Television without Frontiers: Green paper on the Establishment of the Common Market for Broadcasting Especially by Satellite and Cable [M]. Brussels: Com(84) 300 final, 1984.
[4] European Union. Council Directive[M]. 89/552/EEC of October, 1989.
[5] The European Commission. The eEurope – An Information Society for All.. COM (99) 687 final, 1999.
[6] 同上
[7] 林云雀：《欧洲联盟广电视听政策发展与整合——辅助原则之适用》，提交给台湾第二届欧洲学术研讨会的论文，1995年12月
[8] 凯瑟琳.莎丽凯克斯：《传播政策制定中的超国家管制与范式转型：欧洲议会的案例》，金冠军等编：《国际传媒政策新视野》，第135页。