内容提要 习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话从战略高度阐释了网络发展的基本逻辑：尊重网络传播规律，促进网络健康发展。讲话贯穿着对互联网发展规律的深刻洞察，体现了宽容、多元、法治三位一体的互联网治理思路。具体表现为：摈弃“对抗”思维，建立“容错”机制；摈弃简单“一律”，尊重多种声音；摈弃“保姆”式管理，依法治网。
关键词 网络传播 舆论治理
2016年4月19日，习近平总书记在北京主持召开网络安全和信息化工作座谈会并发表重要讲话。讲话开宗明义地强调按照“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念推动我国网信事业发展，并以此基调阐述网络安全和信息化工作的主要问题，可谓切中肯綮，让网络管理遵循网络的基本规律。
正如习近平在讲话中所批评的：“有一种观点认为，互联网很复杂、很难治理，不如一封了之、一关了之。这种说法是不正确的，也不是解决问题的办法。”当前围绕网络管理中存在着的各种模糊认识，封堵甚至“一关了之”的极端观点和行为也不乏市场。习近平的讲话从战略高度阐释了网络发展的基本逻辑：一个健康网络生态的形成，需要尊重网络传播基本规律，从而释放其在社会发展中的正能量。
一、摈弃“对抗”思维，建立“容错”机制
多去网上看看、正确对待互联网舆论监督，这是习近平对各级领导干部的要求，也体现了他对新闻舆论工作的一贯思路。事实上，在此前的2月19日的新闻舆论工作座谈会上，他就阐述了“舆论监督”和“正面宣传”相统一的观点，指出：“新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观”。相较于具有专业水平的新闻媒体，习近平对普通民众在网络上的发声表现了一种更为包容的态度：“对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”
目前，我国网民人数已超过7亿，社会生活中的活跃人群基本都已经在网络的覆盖下。越来越多的老百姓通过网络来表达他们的诉求，网络问政已成为社会舆论的一种常态。面对网络舆论的压力，一些政府机构和官员往往带有或多或少的对抗情绪，认为网络舆论监督就是挑刺、抹黑，而网民意见中不够准确的部分又往往成为他们采取防堵措施的理由。事实上，我们不能要求老百姓像专家、专业机构或领导干部一样具有全局把握和精准表达的能力。面对网络舆论中的不同意见、“杂音”，动辄冠以“造谣”“污蔑”，声称要“诉诸法律”“严厉打击”，由此造成的“寒蝉”效应很容易使言路堵塞、千人诺诺，不利于党和人民群众的密切联系。要发挥好舆论监督包括互联网监督的作用，就应当建立一种面向网络舆论的“容错”机制，如习近平所说的：“网民大多数是普通群众，来自四面八方，各自经历不同，观点和想法肯定是五花八门的，不能要求他们对所有问题都看得那么准、说得那么对。要多一些包容和耐心……”
如何看待网络传播中的信息失真？一般性的信息失真与恶意造谣的区别在哪里？这是网络治理实践中必须澄清的基本问题，也是落实习近平所说的“多一些包容和耐心”的前提。在中国社会文化语境下，“谣言”往往被认为是没有事实根据的、虚假的消息，［1］因而很容易得到倾向于负面的价值判断。正因为如此，为了给管控网络舆论制造合法性与合理性，对不利于己的信息贴上“谣言”的标签便成为一些政府机构或官员下意识的选择。事实上，这种对于“谣言”的界定往往忽略了对信息本身的客观分析，而从“找茬”“抹黑”这样的动机出发做简单的价值判断。实践中主要表现为两种情况：
(一)真实的“谣言”
真实的信息为什么会屡屡被斥为“谣言”？这里既有利益的驱动，也与长期以来一些部门和个人对“负面新闻”“批评报道”的认知有关。在互联网蓬勃发展的新形势下，民意的表达获得了一个区别于传统媒体的便捷出口，这当然也包括一些不利于某些机构或个人的“负面信息”“批评报道”。在此类事件中，当媒体记者面对当地政府的“严防死守”陷入苦斗的时候，事件的相关信息却往往在互联网上形成燎原之势。一系列事件显示，互联网正在摆脱单一复制信息的局限，开始通过“制造-复制-扩散”信息对公众舆论产生越来越强大的影响。在无法有效控制此类信息传播的情况下，用“负面”影响这一诉诸价值判断的武器实施吓阻便成了一些政府机构和官员试图脱困的常见做法：一旦这些信息被形容为具有不利于“党和政府”形象的“负面”影响，这些信息将失去传播的正当性，而将其斥为“造谣”则是从价值上定性最简单直接的方法。
如何正确认识“批评报道”？习近平在新闻舆论工作座谈会上特别论述了正面宣传为主与舆论监督的关系：“把一个经常被误读的新闻工作基本方针‘正面宣传为主’梳理清楚了。正面宣传不是报喜不报忧，而是强调要以取得正面效果为主。坏事发生了，处理得好，批评有理、有利、有节，传播效果就是正面的；而好事若为局部当权者的政绩服务，传播效果却是负面的，损害党的声誉。”［2］这就从理论上否定了动辄把批评信息指为“造谣”的合理性。事实上，在网络传播中，把真问题指为“谣言”、试图瞒报或否定不仅在理论上站不住脚，在实践中也是难以奏效的。与传统媒体的垂直化、组织化管理不同，网络传播的扁平化、散点化使信息的封堵变得越来越困难。回避事实的鸵鸟政策只能带来更大的被动，而网络空间的集体记忆将使由此造成的形象损伤周期无限延长，最终成为一种刻板印象。谣言变成遥遥领先的预言，辟谣反而成了对谣言的一种变相确认，这对党和政府与民众的信任关系伤害极大。
(二)存在失实的“谣言”
在网络传播的一些信息中，由于种种原因，存在一些动态进程中的信息偏差，比如细节的不准确，但无损于事件整体的真实存在。此类信息虽然在局部上可能存在不够准确的地方，但其主要意义在于设置议题、唤起社会舆论的关注和其他社会力量(如媒体)的介入。
在舆论聚合的过程中，网络传播存在明显的“马太效应”。在互联网的信息海洋中，网民虽然有选择信息的自由，但出于从众的本能，网民的注意力资源总喜欢投向那些已经显示关注度较高的事件，而这种迅速聚集的人气反过来会吸引更多的人参与对这一事件的关注。当这种关注达到一定程度时，由网上舆论所积聚的能量会扩散到网下，从而吸引更多的力量参与进来。滚雪球的结果使相关事件的舆论影响力越来越大，逐渐由一般事件成为热点甚至焦点。这种由网民自发参与而形成的“马太效应”往往会对现实世界中与该事件相关的各方产生舆论压力，迫使他们也提高对此事件的关注程度。网络的这种“马太效应”有时也会增强传统媒体的议程设置能力。这尤其表现在对一些负面议题的报道中。主流媒体在负面报道中经常处于被特别管控的位置，在有关的议题设置上往往会遇到重重阻力。而网络在这方面则相对灵活得多，因而可以成为打开议题封锁的尖兵。经过网络对议题的升温，公众意见得以汇聚，从而形成一股舆论压力，为主流媒体的介入打开缺口。
对于网络信息传播的这种积极意义，习近平在讲话中有明确阐述：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。”基于这种判断，他对各级党政机关和领导干部也提出了要求：“对建设性意见要及时吸纳，对困难要及时帮助，对不了解情况的要及时宣介，对模糊认识要及时廓清，对怨气怨言要及时化解，对错误看法要及时引导和纠正……”事实上，这里隐含了一个重要的认识：老百姓通过网络传播信息的最主要意义在于民意的表达、在于舆论监督，不能苛求信息的精准，事实准确性的达成应该由更具专业信息处理和审核能力的人士、机构来完成，如作为当事方的政府机构或官员。换言之，在民众网络舆论监督过程中信息是否“失实”的判断应当实行“举证倒置”的原则，作为权威信源的相关政府机构或官员有责任提供准确信息自证清白或澄清事实，而不是简单指责，这才是消除此类“谣言”的根本之道。
事实上，对于谣言的含义，学界并不一致认定为“虚假信息”这样一种负面的意义。奥尔波特和波斯特曼就认为，谣言是一个与当时事件相关联的命题，是为了使人相信，一般以口传媒介的方式在人们之间流传，但是缺乏具体的资料以证实其确切性。［3］这种对谣言的定义更倾向于中性，侧重于信息未经证实的或非官方的特性。从这个意义上说，“谣言”之所以成为“谣言”，与是否有权威信源的证实存在密不可分的关系。无论是真实的“谣言”还是存在失实的“谣言”，其实都是民意的表达，是社会舆论真实、生动的写照。对待网络上的批评声音少一些对抗心态，多一些“容错”机制，官方权威信源多一些及时主动的发声，既是减少“谣言”的根本之道，也有助于发挥网络在官民互动中的良性作用，让互联网成为习近平所说的“同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道”。
二、摈弃简单“一律”，尊重多种声音
习近平讲话指出：“形成良好网上舆论氛围，不是说只能有一个声音、一个调子，而是说不能搬弄是非、颠倒黑白、造谣生事、违法犯罪，不能超越了宪法法律界限。”诚然，弘扬主旋律是新闻宣传舆论工作的基本任务和目标，互联网也不例外，然而这并不意味着只能有一种声音。互联网进入中国二十多年来，以其“开放、共享”的特质逐渐成为民众交流信息和观点的主渠道。与高度组织化、高准入门槛的传统媒体不同，互联网是去中心化的、低准入门槛的。尤其在当下社会转型的关键时期，在各种利益矛盾交织的多元复杂语境下，网络以其特有的开放性成为民意聚合的公共空间。而通过网络表达民意有一个特点，就是老百姓直抒胸臆，甚至带有自己的某种情绪，这种原始和朴素的表达，往往能反映社会的真实面貌，也在很大程度上起到社会情绪减压阀的作用，这恰恰是网络民意最可宝贵的地方。在近年来如贵州瓮安、湖北石首、PX项目等多起群体性事件中，民意表达不畅恰恰是引发事态升级的重要原因。而一些常态化的社会矛盾议题，如仇官仇富、医患冲突、城管暴力执法等被刻板印象化，也与民意的多种声音被压制有密不可分的关系。摈弃简单“一律”，尊重多种声音，这是当前中国社会转型背景下网络传播特性的必然要求。
(一)权威的消散：社会信任缺失背景下传播可信度的下降
当下网络传播中人们执着追求“真相”的背后，是信息交流机制中信任感的缺失。一系列群体性冲突事件的不断出现折射出一个现实：民众对政府等权威机构的不信任，在中国正逐渐成为一种思维定式，有关事件一旦涉及权贵，公众便容易存有疑虑，尽管相关部门努力辟谣，仍很难获得公众认同。信任，作为一种社会运行的粘合剂与润滑剂，正日益成为当下中国社会最宝贵的稀缺资源之一。而与之伴生的是，在传播过程中，形成信息可信度的传统力量不断消逝，导致说服成本的不断增加。
卡尔·霍夫兰认为，一个信源的可信度取决于其专业性和可信赖。在当下的中国社会，基于传统社会结构、组织所形成的信息威权体系日益瓦解，仅靠官方身份、专家地位已越来越难以取信于人，反而有可能遭遇对抗性解读，造成越权威越遭质疑的结果。造成这一现象的根本原因在于：这些传统意义上的“权威”信源尽管依然保有“专业”的面貌，但在“可信赖”方面出现了严重的问题。
卢曼认为，权威总是代表一种未经详细解释的复杂性，权威也需要信任来传播真理。［4］当民众面对权威阶层透支信任和期望时是处于弱势地位的。民众的期望落空多次之后，就不会倾向于再信任政府。期望多次落空后，不再信任威权阶层将成为民众规避风险的最优选择。在现实生活中，随之而来的就是政府公信力的下降。反过来，在这种情况下，社会中的权威阶层也很难对民众给予信任。两个群体之间的鸿沟将进一步扩大，矛盾也必然加剧。这种对立也会从政治领域扩大到社会的方方面面，质疑与争论成为当下舆论生态中官方与民间普遍的互动模式。基于“眼见为实”和生活经验的直观印象，以及夹杂其中的个人情绪和对政府、专家、官方媒体等“不信任”的刻板印象，对权威话语的质疑与对抗成为网络世界中信息解读的主流模式，这种对抗涵盖了从内容到语态、情感的各个层面。
(二)作为合意的舆论：网络空间中的公共话语
“按照传统的政治学和舆论学的观点，舆论是一种社会合意，它的产生是一个问题提出——社会讨论——合意达成的过程。”［5］以网络为平台的新媒体改变了传统官方话语对社会事件报道议题、框架及路径的主导。在近年来发生的多起网络事件中，底层民众开始颠覆或至少挑战了传统的权力结构，从自己感兴趣或与自己利益相关的角度对事件进行解构和挖掘，并成功影响了主流媒体的报道议题，造成报纸、广播、电视等传统媒体与微博、微信、论坛等网络平台间的媒体循环(media loops)。［6］“从2003年开始，互联网已经开始对中国舆论生态产生巨大冲击，形成了网络媒体上的‘舆论监督’比传统媒体的‘舆论监督’来得更猛烈、更尖锐的局面。这无疑会促进公共论坛的形成和公共讨论的发达。”［7］
转型期中国社会的阶层分化、利益分配的矛盾使得民众主张自身权益、追求社会公平的诉求变得益发强烈。由于较少受到社会习俗和制度化的政治权威的限制，互联网使得原本隐身的民意变得高度可见。在现实世界里，很多中国人属于“沉默的大多数”，而在互联网上，他们获得了发言的机会，并勇敢地参与到社会公共事务的讨论和行动中去，网上的公众舆论的压力成了中国社会中一股不可忽视的力量。正如习近平指出的：“互联网是一个社会信息大平台，亿万网民在上面获得信息、交流信息，这会对他们的求知途径、思维方式、价值观念产生重要影响，特别是会对他们对国家、对社会、对工作、对人生的看法产生重要影响。”
(三)激活的文本：网络传播多义性的生成
与意义比较单一的传统主流媒体和官方话语不同，网络传播的特点在于，网络舆论场与活跃其中的积极受众通过不同的解读方式，可以释放出那些原本被文本创造者封闭的多元意义。微博、微信等网络人际社交平台极大地拓展了过去基于现实世界人际关系圈的口头传播的范围，使信息尽可能以最大半径传播。同时，“意见领袖”在这种扩大化的口头文化中发挥了更大的影响力。传统的口头文化中，“意见领袖”多为熟人，网络的虚拟社会关系则使越来越多在现实世界中并不为人熟悉的人成为“意见领袖”，从而大大提升了这一群体的质量，使受众对文本意义的解读更具有可信度，也更有能力形成对官方、官方媒体等传统精英话语的反抗。面对一个社会事件，官方也许会有一个文本，但是特定的亚文化对它的理解可产生符合那个亚文化群体特征的文本。从口口相传到网络人际社交，信息获得了更多与各种亚文化相结合的机会，从而也更有可能衍生出多元意义。而在很多情况下，这些意义都超出了文本原始生产者的控制范围，使主流意识形态所希望的“种瓜得瓜”变成了“种瓜得豆”。
早在1980年，联合国教科文组织就在题为“多种声音，一个世界”的报告中主张“传播内容的多样化和可选择性(Diversity and Choice)”，［8］而互联网恰恰是通过多种声音的博弈凝聚共识、实现“一个世界”的理想场所。网络平台的开放性和匿名性使其成为信息交流的理想场所，为舆论的形成创造了良好的条件。在这个平台上，与事件相关的各种事实、观点得以充分汇聚，并不断形成交流、冲突，从最初的无序渐渐趋向一致，并最终成为大多数人的共识。当然，这样的凝聚共识看起来比简单“一律”要难，它要求各级干部不仅仅是做好舆情的“应对”，而是真心诚意地把互联网看成同群众交流沟通的新平台，看成维护党和政府形象的必要工作。正如习近平指出的：“各级党政机关和领导干部要学会通过网络走群众路线，经常上网看看，潜潜水、聊聊天、发发声，了解群众所思所愿，收集好想法好建议，积极回应网民关切、解疑释惑。善于运用网络了解民意、开展工作，是新形势下领导干部做好工作的基本功。各级干部特别是领导干部一定要不断提高这项本领。”经过这种充分表达、充分沟通而形成的共识势必更加牢固，在网上网下形成真正意义上的“同心圆”。
三、摈弃“保姆”式管理，依法治网
网络的开放性使其成为多种意见的集散地和多元价值观的呈现场所，这正是我们所处的时代、社会复杂性的映射。对于这些每天不断涌现、浩如烟海的内容，继续采取传统的“保姆”式管理方式，不仅使管理者疲于应对，而且难以奏效。如何用新发展理念实现对网络的有效管理？习近平在讲话中提出了清晰的思路：一方面，以更大的包容和耐心对待人民群众的多种声音、多种调子；另一方面，划定网上言论的红线，即“不能超越了宪法法律界限”，特别是“利用网络鼓吹推翻国家政权，煽动宗教极端主义，宣扬民族分裂思想，教唆暴力恐怖活动，等等，这样的行为要坚决制止和打击，决不能任其大行其道。利用网络进行欺诈活动，散布色情材料，进行人身攻击，兜售非法物品，等等，这样的言行也要坚决管控，决不能任其大行其道”。依法治网，既赋予了网络管理在法理上的正当性，也给网络管理划定了行为的边界。鉴于网络传播的扁平化特性，以法律为底线，由政府主管部门、行业协会、民间多主体参与网络空间治理是比较现实可行的一种思路。
就政府主管部门而言，对网络空间的治理不应该也不可能做到事无巨细、全知全能，而应把重点放在“超越宪法法律界限”的内容上。对那些属于道德价值观、社会认知等方面的分歧在管理上则宜粗不宜细，应秉持“法无明文禁止即可为”的精神，多一些包容，慎重使用简单生硬的禁制手段。当前互联网产业发展迅猛、创新不断，政府的管理方式难以跟上形势变化，往往采取一禁了之的方法，导致网络传播的参与者无所适从。使监管更加科学有效的核心在于：一方面，加强立法的前瞻性，使监管走在行业的前面，避免总是在出了问题以后才采取措施；另一方面，加强细则的制定，给内容管理建立明确的标准，为企业、民间个体和政府都划定具体可操作、易遵循的基准线。另外，网络空间是“亿万民众共同的精神家园”，保持网络空间天朗气清、生态良好是涉及每个网民利益的事情，需要调动大家主动参与治理。
首先是发挥行业和行业协会的作用，“网上信息管理，网站应负主体责任，政府行政管理部门要加强监管。主管部门、企业要建立密切协作协调的关系……走出一条齐抓共管、良性互动的新路。”习近平的这段讲话是对政府主管部门与互联网企业在网上信息管理行为边界上的一个划分，即：在微观层面更多发挥行业的作用，政府部门则更多在宏观层面实施监管。这种划分既使主管部门能腾出更多的精力思考互联网发展的方向性和战略性问题，避免陷入具体问题上的疲于应付，又使行业的专业能力得到更有效的发挥，使政府监管与行业发展的矛盾得以缓解。要真正落实这一点，就必须将更多行业规则的制定和执行权力下放到行业协会，以真正发挥其在网上信息管理中的主体作用；同时，吸纳更多非互联网行业的其他专业力量参与到互联网行业的评估和管理中来，通过多专业背景的支撑确保互联网管理的科学性。
其次，要发挥每一个网络行为主体的作用，通过主流意见的引导、多元意见的充分表达，使网民在充分占有信息的基础上辨真理、明是非，实现网络的自净化。网络媒介素养的培养是互联网良性发展的长远之计，这其中最核心的就是公民的媒介运用能力和对媒介信息的认知能力，这需要政府部门、教育机构、专业媒体等多方的共同努力。
总而言之，习近平的讲话贯穿着对互联网发展规律的深刻洞察，并在此基础上提出了明确的行动指南，这就是：宽容、多元、法治三位一体的互联网治理思路。互联网是基于新技术条件所生成的传播平台，有其特定的技术逻辑，而支撑这一逻辑的，还有当下社会发展的内在逻辑。这两种因素的叠加是构成网络传播规律的基础，只有尊重这些规律，我国的网络事业才能进一步健康发展，从而使全社会获得更大的“互联网红利”。
作者：中国人民大学新闻学院副院长，教授，新闻与社会发展研究中心研究员
注释
［1］《辞源》对“谣言”的解释是：(一)民间流传评议时政的歌谣、谚语；(二)没有事实根据的传闻。《辞海》(1989年版)对“谣言”的定义是：没有事实根据的传闻；捏造的消息。《汉语大辞典》给出的定义是：没有事实根据的消息。
［2］陈力丹：《坚持党性原则，尊重新闻规律》，来源：光明网http：//theorygmwcn/2016-02/23/content_18997399htm。
［3］〔法〕让-诺埃尔·卡普费雷：《谣言：世界最古老的传媒》，郑若麟译，上海：上海人民出版社，2008年，第6页。
［4］〔德〕尼克拉斯·卢曼：《信任》，瞿铁鹏、李强译，上海：上海世纪出版集团，2005年。
［5］郭庆光：《传播学教程》，北京：中国人民大学出版社，1999年，第197页。
［6］Manning， P，Media loopsIn FBailey & DHale (Eds)，Popular culture，crime & justice，Belmont：CA：Wadsworth，1997，pp25-39.
［7］胡泳：《众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论》，桂林：广西师范大学出版社，2008年，第323页。
［8］熊澄宇：《西方新闻传播学经典名著导读》（Selections from Classics of Western Journalism and Communication），北京：中国人民大学出版社，2004年。