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中国社会科学院新闻与传播研究所

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大陆时期国民党新闻传播制度评析(1927-1949)

作者: 向芬 发布时间:2011-01-12 21:04:01 来源:
内容提要 1928年“东北易帜”以后,国民党政府在形式上统一了全国。政治上,打出国父孙中山的“训政”旗号,打算“以党治国”。思想上,以“三民主义”为尊,在群众里致力发展组织,不允许其它党派的合法存在,并要求国民必须服从国民党的领导。在训政体制下,国民党确立了一党专制制度,并逐渐向蒋介石的个人独裁演变,从而形成高度集权局面。在党治、人治和法治虚位的情况下,国民党执政时期形成了新闻统制制度。

  大陆时期国民党的基本政策经历了这样的发展过程:一是所谓“黄金十年”(1927-1937),主抓国家建设、从对日妥协到抵抗日寇、从全力剿共到联共抗日;二是战时(1937-1945),此期国共合作、团结抗日;三是战后(1945-1949),国民党重整版图、反共内战。随着国民党在不同时期基本政策的转变,国民党的新闻传播制度为宣传和贯彻基本政策服务也相应改变,但总体来说实行的是新闻统制制度,即实施新闻与舆论的控制,传播三民主义的意识形态,以形成党国意识形态的传播以及对国家想象的建构。

  一、党治下的新闻传播制度

  
(一)作为一种政体的国民党党国体制

  国民党党国体制是由党掌握国家政权,决定国家权力的组织,确立国家的基本制度,支配国家权力运行的政体。在法律对党的领导地位有规定的情况下,党是国家中最重要的一部分;在缺乏法律明确规定的情况下,党则在国家之上。孙中山称之为“党在国上”,[1]即党在政府之上。

  主权在党意味着党国体制中,权力是一元的。只有一个唯一的执政党,公共权力被国民党垄断,不允许其它党派合法存在。“国民党以党治国,从‘党外无党’与‘党内无派’的原则上,表现出来他的权力的单一性,这是人人承认的。……党的分部虽然不止一个,而最高的党部只有一个;行使权力的机关虽然不止一个,而权力的最后来源却只有一个。故国民党所有的权力,并不是一部分的权力,而是整个的权力。他的权力有最高无上,绝对无限,独立而无牵制,惟一而不可分的性质,也是人人承认的。所谓一党专政,所谓民主集中制,都是从这个原则演绎出来的结果。” [2]党治就是一党政治,“就是一个国家只有一个政党来管理政治。”[3]中国的国民党党治,党产生政府,党即政府,政府即党。“三民主义政治的意义即是党治的意义:总理所说的政治意思即是党治。” [4]即使是后来迫于形势,国民党在事实上承认了其它党的存在,但其它党仍然无权和国民党竞争政权。

  党国的合法性赋予一种意识形态以真理性,并在此基础上改造社会,由此党义在法律上具有至上性,国民党宣称:“本党之主义即为全体人民要求之主义,本党之政策即为救国之不二政策,中国国民党即为中国全体民众之政党。”[5]三民主义是国民党的党义,国民党的党义不仅写在《国民党总章》中,而且写在国家根本法中,《训政时期约法》序言即声明“国民政府本革命之三民主义、五权宪法,以建设中华民国”,明确将国民党的党义作为国家政治的最高原则。国民党的党义在法律文件中被赋予至高无上的地位。党义成为判断法律有效性的标准,党义具有普遍的法律效力。

  国民党强化意识形态宣传,重心在三民主义的重新诠释及以党治国理论的构建。大体而言,九一八事变前,意识形态由胡汉民主导,强调以党治国的制度安排,主张按照法制程序运作党国权力。之后,蒋介石主导意识形态,不再强调制度安排,而是导向个人集权理念的构建与宣传。蒋介石担任国民党总裁后,个人集权制确立,国民党意识形态更充满对蒋氏的神化与崇拜,但却与抗战及战后逐渐增长的民主政治文化相悖。国民党一党专政和蒋介石个人集权的意识形态遭到各民主党派、知识精英,以及广大民众的普遍反感与唾弃,三民主义也因国民党的阉割和扭曲丧失了民主的精髓。

  (二)服膺党国体制的新闻统制制度

  国民党的新闻机构理所当然成为“党的喉舌”以宣传党义,是国民党进行党化教育的工具。在新闻报道和宣传内容上,“党义是我们检查一切的总标准。”[6]条例规定党报的各个部分都必须以“本党主义及政策为最高原则”,用三民主义作为唯一的思想钳制工具,并作为判断其它政党及人民思想言论正确与否的标准;言论方面要解释党的政纲政策,并以“一贯之精神”分析各种实际问题;新闻方面“要利用实施阐扬本党主义及政策”;副刊则要“尽量利用理论的、事实的、艺术的方法宣传本党主义及政策”,“辟除纠正一切反动的、谬误的主义及其政策”;在宣传纪律上,规定“各党报需绝对站在本党的立场上,不得有违背本党主义、政策、章程、宣言及决议之处;各党报需完全服从所属各级党部之命令,不得为一人或一派所利用;各党报对于各级党部及政府送往发表之文件,需尽先发表,不得迟延或拒绝;各党报对于本党应守秘密之事件绝对不发表”,若违反这些纪律,将分别予以警告、撤换负责人直至改组编辑部。[7]

  在权力一元的极权体制下,新闻传播业受制于党权,施行所谓的新闻一元主义。训政时期,党国之间界限难定,不管党营非党营,全国新闻事业的相关业务都由国民党中央宣传部负责掌管。战前国民党中央宣传部不仅是党的最高新闻决策机关,也是掌管全国新闻事业的中心。抗战爆发后,新闻管理机构则分为战时新闻检查局、图书杂志审查委员会、中央宣传部三个系统。国民党主要透过中央宣传部管理旗下的党营新闻机构,通过电台发拍关于宣传的各种指示,及对重大事件的新闻处理和言论尺度,有时甚至还发拍社论。虽然战后行政院成立了新闻局,以求党、政新闻主管机关的分离,但这种配合宪政体制的宣传部改隶问题最终流于形式,对内的新闻宣传仍掌握在国民党中央宣传部手中。此外,中央宣传部与各党营机构也有着较深的渊源,《中央日报》最早的三任社长即由中宣部长兼任,中央社的前身是中宣部的新闻科,因为这样的联系,这些党营新闻机关极易受到中央宣传部的影响。

  新闻统制制度是党国体制下的必然产物。为确定政党的合法性地位,国民党重视社会控制,排斥异己思想。早在南京国民政府建立之初,国民党当局就在上海、南京等地实施新闻检查,后来又一再以“戒严期间”、“讨逆期间”为由在各地厉行新闻检查。到1934年,国民党公开在上海、南京、北平、天津、汉口等地设立新闻检查机构,使新闻检查公开化、制度化。张季鸾曾批评当局完全不了解保障言论自由为各级政府本身固有责任,反而“以严重取缔为当然,以缓和对待为宽大”,以至于抹煞了报界合法的生存空间。更等而下之的,则滥用权限,凭一己的喜怒检查新闻。[8]与新闻检查制度并行的是严厉的图书杂志审查制度,各地新闻机构须向各级党部宣传部备案送检。由于新闻检查和图书检查的开展,国民党各级新闻检查机关和邮政部门业务繁忙。新闻统制制度通过国民党的新闻机构得以落实,在战时新闻发布权在中央社控制之中,就连各民营报刊内容也都大同小异,形成官方新闻独霸之势。

  新闻统制制度的实施,为宣传国民党中央和国民政府的政策纲领、统合思想文化界起到了极大的推动作用。站在管理者的角度叶楚伧说:“在新闻界方面怕干涉,而在本党管理新闻事业的同志方面,怕出乱子,因此彼此之间麻烦而不痛快的心理避免不了。……我觉得应该使各报的编辑人有明了不能登载的理由的必要。”[9]掌管国民党新闻事业的头号人物陈布雷则对新闻检查者提出这样审慎的建议:“愿行法之人顾大体而略小节,谙法意而少运用。……故除诚心反动之宣传品外,对于一般,与其严毋宁恕,必使舆论出版界有发乎爱党国之真诚而自知审慎,然后可达所期之目的,万不可打草惊蛇,反致顾此失彼。”[10]新闻统制制度的实施,引起了民营报刊和其它一切宣传非三民主义思想报刊的反感,使得国民党树敌过多,当政治斗争日趋激烈和国内局势紧张之时,国民党及国民党系的报刊显得更加孤立无援、危机重重。

  (三)从中央与地方关系来看新闻传播制度

  国民党的党国体制在中央地方关系上实行权力统一原则。中央通过政党和政府两种渠道对地方进行控制。政府控制是政府体系内的中央政府对地方政府的控制,政党控制则是党中央通过地方党组织控制地方政府。政党控制体现在地方党政关系中,最初是直接党治,训政前期“凡各级党部对同级政府之用人、行政、司法及其它举措,有认为不合时,应报告上级党部,由上级党部咨其上级政府处理。”[11]即地方党部不能直接干涉地方行政,中央党部也不能直接干预地方行政。党对政府没有直接干预的权利,中央对地方的控制必然主要是政府体系内的控制,党对地方政府的控制在一定程度上存在,但居于次要地位。

  就拿党中央对党营新闻机构的管理说,党报接受党中央的指挥,对中央和地方党报施行分级管理,“直属于中央之各党报由中央宣传部直接指导之,其属于各级党部之各党报,得由各级党部秉承中央意旨领导之,但须按月向中央报告”。人事权紧握在党的手中,“凡中央及各级宣传部直辖之日报杂志,其主管人员及总编辑由中央或所属之党部委派之。”

  客观上说,训政前期国民党只是形式上统一中国,但被收编或易帜的地方政权仍在实权上维持不变。国民党希望在各地建立党的组织来实现政治的统一,但这一努力在抗战前,基本上没有成功。党向各地方实力派控制的区域渗透,遭到了顽强的抵抗,大多数地方没能建立其党组织,“在北伐结束后的五年内,只有不到一半的省份建有党的正式机构,全国只有不到百分之十八的县设有党部,而且大部分在长江流域。”少数建立起来的组织也不断陷入和当地政府的矛盾冲突中,无法有效开展工作。加之,中央固然是以蒋介石为首的军事首脑的舞台,而地方则实行的是实际上的军治。国民政府在抗战前,由于中央地方关系的特殊性,相当一部分省的政权为地方实力派把持,军事首脑兼任地方行政长官的现象非常普遍。军事首脑兼仁行政长官客观上也是由于军政未能统一,地方军的给养不是统一由国库支出,而往往必须依赖地方。

  由于政府在人、财、物上具有主要的控制权,很容易形成独立的利益集团,而在组织和思想上与党分离。同时,党的机关对各种资源没有控制权,无论在人才还是设施上都明显不如政府。因此,地方报纸往往受制于地方政府,“检查新闻者,往往缺乏常识,乱抽乱检。”[12]地方新闻检查基本没有章法。地方报纸不能批评省政府、县政府,与军事单位有关的新闻更是大忌。

  此外,因为地方政府的相对独立性,地方报纸被地方政府利用为对抗中央的斗争工具。地方报纸有时还会出现较为宽松的批评空间,但是却常常用于批评中央,虽然批评较为开放和激烈,但却不能就此断定地方政府给地方报纸以更大的新闻言论自由。

  到了抗战时期,为改变党政分离的状况,国民党中央加强了地方党政联系,于省一级采取党政联系的方式,在县一级采取融党于政的方式。一方面建立党政机关人事上的密切联系使掌握行政权力的从政党员不能脱离党的组织,另一方面通过建立和加强党对政府行政的监督,使政府行为处于党的有效控制之下。但在战争状态下,由于资源调动和整合的需求,军事机关自然取得权力机构的中心地位。

  国民党用了近十年的时间,才基本做到了军令统一。由于战争机制的存在,战时军事机关的首脑不可避免地被赋予了极大的权力,正常的决策程序也被更加强调时间和效率的军事决策方式所取代,决策程序中本应有的对权力专横所具有的制约作用就被无形中消除了,由于适应战争需要,权力独断成为一种普遍现象。军事体制天然地要求相当程度的独裁,战争机制的长期延续所导致的军事机关的突出地位和军事领袖的独断权力,对于维护政体民主性构成威胁。对于党国体制,当战争机制成为一种常态的时候,军事领袖由于军事体制的特征而获得了独裁的权力,这种权力的行使使得党内民主向独裁制度演化。战时实行军权统治,新闻管制更趋严格,新闻检查局隶属军事委员会,负责中央层级的新闻检查,各省市设新闻检查所,重要县市设新闻检查室,配合军方便利的地方渗透形成严密的战时新闻检查网。

  二、人治下的新闻传播制度

  
(一)领袖独裁的极权统治

  独裁政治是一人或一个集团因为要排除障碍以实现一定的目的,乃暂时独揽国家的权力,而不受任何拘束的统治形态。[13]

  1933年9月,蒋介石在江西对一批国民党干部发表演讲时,则直接表露了建立法西斯主义个人独裁:“法西斯主义的一个重要观点是绝对信任一个贤明和有能力的领袖,除了完全信任一个人外,这里没有其它领袖和主义。”蒋介石最后要求:“从今天起,我们加入这个革命团体,我们就把我们的权力、生命、自由和幸福完全委托给了团体,并且立誓忠于领袖……这样我们才能第一次真正地称为法西斯主义者。”[14]这里,蒋介石甚至将称为“法西斯主义者”定为这些国民党干部的奋斗目标,其用意已表露无遗。类似的言论还有1935年蒋介石对蓝衣社成员的一次集会上的演讲:“今日中国所需要的不是讨论未来中国将实行何种理想的主义,而是需要眼下将能救中国的某种方法”,“法西斯主义是一种对衰弱社会的刺激……法西斯主义能不能救中国?我们回答:可以。法西斯主义是目前中国所最需要的”。 “在中国现阶段的紧急形势下,法西斯主义是最适合的一种奇妙的药方,而且是能够救中国的唯一思想”。[15]这两次讲话是小范围的,之后也没有进行过多的宣传,但是蒋介石对法西斯主义的推崇之心却显而易见。

  正是蒋介石对法西斯主义的推崇之心,使得国民党逐渐形成以蒋介石为轴心的一党专政的党政体制。国民党实行事实上的领袖独裁制,独裁体制围绕一个中心人物。“一党专政的前提在于党内有无一中心人物。所谓‘中心人物’,即在决定最高政策时,虽咨询辅助机关不可或无,但不许有一个以上的决断权。”蒋介石是国民党党政中的中心人物,“国民党党章,并非领袖制”,然而“实际公认蒋介石先生为领袖。”[16]“一般社会心理认为蒋公之所在,即为民国政府所在,多视南京政府为正统。”“只注意国民党政府的结构,或者比如说,只注意行政院和立法院的表面关系,将是错误的。因为无论蒋介石在党、政、军中拥有何种正式职位,他都对整个政体行使最高权力。他执行这一权力极少顾及正式的指导系统。”[17]

  国民党的领袖个人在政治生活中起决定性的作用,蒋介石在制度形式上并不是党政的最高权威,实质上却是最高权威。“蒋介石在南京政府里的力量是举足轻重的,这一点毫无疑义。”[18]所以国民党行使党权的方式,完全是以蒋氏为中心,国民党无异于蒋氏一人的顾问机关,而该党的党员也无异于蒋氏私人的工具。与此同时,“对蒋介石的个人崇拜确在逐渐形成,譬如,在1936年10月29日他50岁生日时,出现了称颂过度的场面。这一年的大部分时间里在为这个显著的活动做准备工作。”[19]蒋介石的地位和权力日益加强,这种事实上的领袖制就是一种人治——不合乎正义原则的人治。

  以蒋介石为首的主流派是国民政府政治权力的核心。蒋介石决定一切,蒋氏是发号施令者,中常会、中执会和全代会对蒋介石惟命是从。国民党中央党部领导人连任率很高,汪精卫、胡汉民、戴季陶、于右任和丁惟汾等人曾连任达五届之久,蒋介石、孙科等人连任也达四届。总章上的任期制规定只是做做样子,并未真正实行过。这种几近终身制的存在,使得国民党领袖变成独裁者,不但民众不能就连国民党党员也无法对在职领袖的政策和政绩进行复决和审查监督。国民党的党政体制是一种具有浓厚的封闭性、独占性色彩的党治国家体制,它是以蒋介石为重心的,国民党歪曲性地吸收苏俄一党制经验和孙中山以党治国思想,而建构的由国民党统宰一切的国家政体。[20]

  (二)极权独裁者对新闻传播制度的影响

  除了透过中央宣传部这样正式的渠道对报纸进行督导外,还有人为影响的途径,即是蒋介石个人意旨的下达。蒋介石认为《中央日报》代表政府及其个人而发言,比任何宣传机构都还重要,因此每天出的报纸,必须在当天呈阅。[21]蒋介石看完报纸后有任何意见,常常直接致电相关负责人,或是透过侍从室转达意见。侍从室1932年成立,由蒋介石直接管辖,是超越中央党部、行政院、军事委员会之上的特殊机构;其下分三处,“文胆”陈布雷负责第二处,处理有关党务、政务、外交、情报等工作。[22]陈布雷平日要草拟蒋介石的重要文稿、召开宣传会议、督导各地党报等。陈布雷在党内的重要性,不仅因其为蒋介石的文胆,更表现在逐渐成为国民党宣传方面的主持人和决策人。战后,陈布雷继续主持宣传事务,中央宣传部对各省市成立党报,多经陈布雷一手安排。陈布雷对战后的外围党报《申报》、《新闻报》其影响更大,二报都聘请陈布雷为名誉总主笔,陈每到上海都要找二报同仁谈话,二报的主要负责人几乎每星期轮流去南京向当局汇报情况。[23]

  在蒋介石的个人极权制约下,训政体制下的法律权威和机构权威处于配角地位。“政府的真正实权所在,始终是围绕着委员长转的。委员长不仅是行政院的头,军事委员会的头,党的头,如果化成实权来说,他是万物之首。”[24]党营新闻机构的工作者常遭斥责,陈果夫对此曾上书蒋介石:“本党宣传工作之不善,由来矣久!以积久之颓风,自难挽回于顷刻。……凡不参加机要会议者,不知各方之真情,不接近钧长者,又何能知钧长之意旨!”他奉劝蒋介石:“此应请钧长特召集负责之人,予以提示,但请勿再以着急、盛怒、责骂或叹息之态度出之。……因人受责骂之后,心中不安,非恼怒即自怨,非恐怖即颓丧,其思虑决难开展,且必日愈迟钝。闻主持宣传者,近来均有此现象,若再督责过严,恐反欲速不达也。”[25]

  国民党在南京建立政权后,为笼络民心,维护和巩固自己的统治,答应给新闻界以新闻自由是其策略之一。1929年12月28日,蒋介石发出“大公报并转全国各报馆”的通电,宣称从1930年元旦起,“于国事宣灼见,抒谠言……(对于国民党当局的)党务、政治、军事、财政、外交、司法等各方面……以正确之见闻,作翔实之贡献,其弊病之所在……并请尽情批评”。国民党随后还撤销了各地的新闻检查机构,停止新闻检查,做出了开放言论的姿态。但随着蒋介石集团独裁政治的逐步建立,民主自由渐行渐远,“独裁政党为使一党独揽政权,绝对不容他党存在,甚至不允许党内的派系存在。于是独裁政党或主流派系独行其是,对不同意见没有宽容的余地,自然没有妥协的可能,从而国家的意志由独裁政党所包办。……在独裁政治之下,迷信等级主义,信奉‘优秀人群’,相信‘领袖原则’,故国家大政方针,完全由统治者独断专行,代表民意的立法机关不存在,独裁政党的权力在一切之上,独裁政府的施政不容批评。人民对政治真相不明了。独裁政党对其反对者实行暴力的镇压手段。”[26]国民党在国统区施行的文化围剿就是针对共产党和其它革命团体、进步人士的新闻文化活动。“以言论结社集会出版自由一点来说,那一次大会中没有这样的决议?然而扣报纸者依然扣报纸,封报馆者依然封报馆。民众运动依然可以用命令禁止。政党活动依然是反动行为。”[27]1931年九一八事变发生后,全国发起抗日救亡运动,在蒋介石集团采取攘外必先安内的政策指导下,对一切抗日救国的言论宣传予以镇压,封报捉人现象屡见不鲜。

  到了抗战时期,国民党更以“国家至上”的原则,要求人民要“牺牲各个人的自由”,要求“新闻界之努力与建国方针相适合,……今当全国努力抗战之时,我新闻界为国奋斗责任之重大,实不亚于前线冲锋陷阵之战士。如何宣扬国策,统一国论,提振人心,一致迈进,达到驱逐敌寇,复兴民族之目的,而完成三民主义国家之建设,实唯新闻界积极努力是赖”。[28]其后,因为“发挥自由的精神,激扬军民信心,争取最后胜利,促进宪政的实施,协助完成政治的民主化,这是今后中国新闻界的神圣任务,不容我们不黾努力。言论报国,此正其时!”[29]新闻自由运动在这样的背景下兴起后,蒋介石亲授新闻界一定意义上的言论自由,但新闻界所期望的“完全的自由将随抗战的胜利而实现”的情况并没有出现。新闻界在反思新闻检查制度的取消后,认为取消新闻检查也不是获得真的新闻自由,“所谓新闻自由,除了取消检查制度外,至少还包括采访自由、传递自由及发布自由。这些自由是否实现,还要看新闻垄断制度(即国民党中央通讯社对国际新闻的垄断)及歧视制度(国民党对民营报业的歧视)是否依然存在。”[30]事实上,国民党在取消新闻检查制度之后,压制言论自由、捣毁报社、逮捕和杀害新闻者的事件仍层出不穷。

  正如马星野第一次明确提出“三民主义新闻事业”概念时所言:“一切制度因观念不同而异,一切文化工具因所求的鹄的不同而表现出不同的形态。”细分来说,“一切制度的背后,有着理想,一切方法的核心,有着目的。因为共产主义的理想,所以产生苏联现状下的新闻事业。真理报、新闻报、塔斯社都是工具,无产阶级的利益才是目标。因为个人主义、自由主义的理想,所以产生了英美法等国的新闻事业,……因为法西斯蒂主义、极权主义的理想,所以产生德意各国现状下的新闻事业。德意志社、海通社、斯蒂芬尼社、观察报、哥贝尔、盖达等都是工具,独裁者及其少数统治阶级之利益才是目的。”[31]国民党党政体制模式是通过政治权力和个人独裁所形成的政治高压和行政高压推动政治动员,强行配置社会资源,这种运行方式使社会进程丧失常规。折射国民党新闻传播制度的形成,则是一方面通过类似中央宣传部这样所谓的正规行政渠道进行规划,一方面还是上层领袖意旨主导的结果,并最终因为独裁政治的盛行成为“独裁者及其少数统治阶级利益的体现”。

  (三)极权独裁政治中的控制主义

  独裁政治主张国家的权力应扩张到极限,各种社会组织、社会团体和民众的公私生活应在国家严密控制之下。国家的统治权由一个集团所垄断,人民没有平等参政的机会,只是听从独裁者的指挥,因而统治者的权力不是基于人民的同意。也就是说政治不以公意为基础,公意的产生通常经过三个步骤:个人意见的发表;众人意见的竞争;多数决定的成立。三个步骤进行的前提是言论自由和结社自由。与此相反,它是独裁政治之所忌。[32]

  独裁政治的指导思想是控制主义。控制主义包括思想控制和军事控制。在国民党一党独裁之下,国民党全面控制社会,它的影响无孔不入,整个社会生活高度政治化。国民党政权通过意识形态、组织结构、公务员队伍以及政治动员对社会生活各领域进行全面渗透,对各种社会资源实行全面垄断。在它的强力控制下,各种社会组织同时也是政治组织;各种行政机构同时也是社会组织。其结果是政治权力、行政权力和社会权力连为一体,整个社会生活呈现出政治化的倾向。正如哈耶克所说“极权主义计划和民主计划有着本质的不同。前者使一切个人的欲望和选择服从国家的命令。为了这一目的,它采用各种方式对个人施以强制,剥夺了他的选择自由。在大战极端紧急的状态下,这种做法甚至在民主国家可能也有必要的。”[33]

  思想控制是独裁政党功能的表现之一。不许他党存在的一党专治的重要前提是思想必须整齐划一,“党治下的舆论应当不自由”,“在党治之下,只有拥护国民革命,和同情于国民党的舆论才能扶植的价值,保护的权利;其它的舆论,或是反对党,或是反革命,不但不必扶植,不但不必容忍,而且应当老实不客气的取缔,不如是国民革命的路程上便多障碍了。”[34]舆论是群众对国家的政策、政府政策、公共问题,和对负责处理这些政策和问题的人所公开表示的意见。政治活动家和政府领袖无不重视舆论,并把舆论作为他们决策的依据之一。同时,舆论是政策的反映,舆论对决策有约束力。国民党为了宣传党的政策、立场,总是力图引导和影响舆论,使其决策得到广大社会成员支持或改变有利于其决策的舆论。舆论同政府的关系是双轨关系,既相互影响,又相互制约。

  三、法治虚位的新闻传播制度

  
(一)法治不行的独裁政治

  独裁政治是以人治和实力为基础,人治之下,宪法和法律不是治国安邦的依据。最高统治者行使其权力时不受民意与法律的拘束,任意推行其自以为正当的政治。虽有宪法和法律,但独裁政党的决议高过宪法和法律。

  在训政前期,宪法迟迟不予颁布,这与党政一体的政体有着重大关系。宪法未有,必然导致法律权威不足,法治不立反过来加剧党政一体化。国民党的决议和政府的命令可替代法律及宪法。国民党政府的命令权常易滥用,而命令的颁布出自独裁者,人民的权利毫无保障。国民党的所谓以党治国,一是党义法制化,一是法制党义化。三民主义是党的主义,是国家法制的根据,但不是法律,法律是实现三民主义的办法。只有党义但没有法律去实现党义,党义仍然是空的。

  有什么样的政体就有什么样的法律。在党治之下,法律是与党治这种政体相适应的,法是巩固党治的一种手段。党治之下,也需要法治的点缀。“法律也有好坏,或者是合乎正义或者是不合乎正义。这里,只有一点是可以确定的,法律必然是根据政体制定的;既然如此,那么符合于正宗政体所制定的法律就一定合乎正义,而符合于变态或乖戾的政体所制订的法律就不合乎正义。”[35]

  国民党党纲和重大政策自然具有根本法地位。根本法是决定国家最根本问题即国家权力的组织运行和人民权利地位的法律规范。党纲和重大政策具有根本法地位是党国体制的重要特质之一,党纲和重大政策对国家和人民有着普遍的约束力,并指导普通法律的立法。对于国民党来说,国家法律不能与党的政策相抵触,在法律和政策发生冲突的情况下,政策优先于法律。在一党专制下,国家是党实施政纲的工具,国家的行为实际上整体置于党的指导之下。国家根本法的制定、修正和解释属于制宪权和修宪权,此权力原则上应由民意机关行使,但在党治时期,国民党实际拥有对根本法的制定、修改、解释权。对其它法律(如非由党的中央机关制定的)则主要从立法原则上予以控制。

  在党和政府的二元立法体制中,党的立法权居于上位,政府的立法权居于下位。党决定立法原则,而政府的立法机关负责具体立法,就是这一地位关系的体现。党决定立法原则,可以保证政府颁布的法律与党的政策保持一致,防止政府的法律与党的政策相抵触的情况发生。这也从一个侧面说明了党的政策具有至上、根本的地位。

  (二)新闻法制建立与法治虚位

  南京国民政府施行独裁政体,在其专制政体下也存在法律规范,但国民党党务机关同时是执行者与立法者,既决定政策,也制定法律。专制政体最主要的特征就是权力的非规范运行,在权力面前,法律往往是软弱的。国民党党国体制中权力的非规范运行是长期专制传统影响的结果,在权力的非规范运行中,个人的影响力仍发挥着非正式的作用,使民主法治仅仅具有表面上的意义。

  国民党南京政府为表示走一条民主共和的道路,注重法制建设,制定和颁布了数量众多的法律、条例、规则、办法。其中涉及新闻出版权威性最高、影响最大的是《出版法》,与晚清、北洋政府时期所颁布的同类法律相比,这部《出版法》略微宽松。但为了防止“反对派”滥用新闻自由,法律授权各级党部以审核权利,加之法律文字空泛、语意含糊,解释权在执法机关手中,给予执法者较大的解释空间,导致执法机关常常以莫须有的罪名给报社报人定罪。对此有人尖锐的指出:“此法一行,将使著作出版之人,无一书可以应时出版,无一日不可陷于刑辟。”[36]就法治的本质而言,“法治应包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”[37]国民党南京政府制定的《出版法》并不具备上述法治的两重意义,加之国民党独裁专政政体的人治主导,更显得国民党的统治与法治相悖,“法治不同于人治之处在于,它否认任何个人权威的至上性,不允许有任何超然于法之上的个人权力”。

  所以,在1935年《修正出版法》公布实施后,新闻界仍然认为窒碍难行之处较多,主要表现在:主管官署由省政府或市政府,扩大为由县政府或社会局处置,但新闻报道和评论常常易涉当地官署,由层级较低的县、社会居处置,难免有失公允;关于失实的“更正”或“辩驳”,新《出版法》规定应全部登载,新闻界认为连篇累牍的更正和辩驳书会影响新闻的正常报道;限制新闻界对诉讼事件的报道,限制舆论干扰司法公正,但新闻界认为当时司法界的状况,如果有媒体干预做客观评论,有助公正办案;关于违规者处罚的界定不明确;只有官方取缔的规定,而无报馆申诉的权利等。《修正出版法》公布后,新闻界和国民党方面的报人都认为有重新修改议定的必要。

  到了1947年在有关《出版法修正草案》的讨论中,最多的意见就是主张直接废除《出版法》,一方面是认为与宪法抵触,“宪法第十一条人民有言论出版之自由,则出版法所为限制记载之事项及处罚之规定,两相对照,其基本精神,恰恰相反。”[38]再者,战前和战时许多法律法规,“都已先后一一废止,独有出版法,亦系战时法令之一,自应同时废止,否则,便与宪法抵触”。另一方面是认为与其它既有法律重复。成舍我指出:“出版法各条已经在刑法之内,为了适合时代潮流,请不必为言论界加上新的镣铐。”也有人认为,为保障政治自由,政府应废除《出版法》,“人民各项基本权利中,以人民言论出版自由的权利为最重要,它是测验一个国家政治自由程度的寒暑表。”[39]《大公报》的社评则站在批评的角度上,指出“在精神上新出版法依然如旧出版法,还是消极多于积极。条条规定的是如何防止或惩罚报馆报人,却没有一项说明如果报馆报人之自由遭非法侵犯时,应如何保障。”[40]

  总之,在国民党政府实际权力体系和权力运作过程中,以蒋介石为核心的国民党中央始终处于中枢性的最高领导地位,掌握着最高决策权、领导权、指挥权和否决权,从而成为最高权力机关。国民党无论立法行政司法的大权,均集诸于党务机构,都必须自觉地接受国民党的领导,忠实地执行国民党的路线方针和政策。这是一种高度集中、高度权威的权力机构,特别是权力集中于蒋氏之一身。南京国民政府为了假借民主,也有立法会及其它民意机关,但那是一种装饰品,一种御用的工具,立法机关完全变质。

  注释:

  
[1]广东社会科学院研究室编,《孙中山全集》(第九卷),中华书局1986年版,第122页。

  [2] 遁公,《集权与分职》,《现代评论》,1927年10月22日第6卷第150期。

  [3] 罗隆基,《训政应该结束了》,《独立评论》,1935年10月6日第171号。

  [4] 君山,《现代政治与中国——关于各党各派合作论》,《中央日报》,1937年3月13日。

  [5] 荣孟源,《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上),光明日报出版社1985年版,第258页。

  [6] 胡汉民,《建设不尚虚饰》,《中央党务月刊》, 1930年4月第20期,选辑页第184页。

  [7] 方汉奇,《中国新闻事业通史》(第二卷),中国人民大学出版社1996年版,第352-353页。

  [8] 张季鸾,《关于言论自由》,《季鸾文存》,见吴相湘编《中国现代史料丛书》(第二辑),文星书店1962年版,第159页。

  [9] 叶楚伧,《本党与新闻界的关系和确定以后努力的方向》,见《叶楚伧先生文集》(第二册),党史委员会,1983年版,第4页。

  [10] 陈布雷,《对宣传品审查条例之意见》,见《陈布雷先生文集》,党史委员会,1984年版,第123页。

  [11]荣孟源,《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》(上),光明日报出版社1985年版,第756-757页。

  [12] 黄天鹏,《中国新闻事业》,现代书局1931年版,第147-148页。

  [13] 萨孟武,《政治学》,三民书局1986年版,第202页。

  [14] [美]易劳逸著,陈谦平、陈红民等译,《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》,中国青年出版社1992年版,第58页。

  [15] [美]易劳逸著,陈谦平、陈红民等译,《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》,中国青年出版社1992年版,第54页。

  [16] 《国民大会与宪政》,《国闻周报》,1937年6月7日第14卷第22期。

  [17] [美]费正清,《剑桥中华民国史》(下),中国社会科学出版社1994年版,第154页。

  [18]【美】,易劳逸,《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》,中国青年出版社1992年版,第338页。

  [19] 【美】,易劳逸,《流产的革命——1927-1937年国民党统治下的中国》,中国青年出版社1992年版,第324页。

  [20] 高华,《关于南京10年(1928-1937)国民政府的若干问题》,《南京大学学报》,1992年第2期,第23页。

  [21] 沈宗琳,《记者生涯四十年(二)》,《报学》,1982年第6卷第9期,第83页。

  [22] 张令澳,《我在蒋介石侍从室的日子》,周知文化事业公司1995年版,第14页。

  [23] 《申报编辑部大事记》,申报新闻报档案,上海市档案馆藏。

  [24] 何廉著,朱佑慈等译,《何廉回忆录》,中国文史出版社1988年版,第115页。

  [25] 陈果夫,《上蒋委员长建议今后党的宣传工作宜重人才培养延揽、启发鼓励书(1943年5月7日)》,见李云汉主编,《陈果夫先生文集》,国民党党史会1993年版,第26-27页。

  [26] 曹伯森,《政治学》,三民书局1985年版,第184-186页。

  [27] 《三中全会开会以前》,天津《益世报》,1932年11月3日。

  [28] 蒋介石,《今日新闻界之责任》,《新闻学季刊》,1930年第1卷第3期。

  [29] 《大公报》,1943年10月1日。

  [30] 《大公报》,1945年10月13日。

  [31] 马星野,《三民主义的新闻事业建设》,《青年中国》创刊号,1939年9月30日。

  [32] 曹伯森,《政治学》,三民书局1985年版,第182页。

  [33] [英]弗里德里希·冯·哈耶克著,冯克利译,《哈耶克文选》,江苏人民出版社2007年版,第276页。

  [34] 钱端升,《党治与舆论》,《现代评论》,1927年8月6日第6卷第139期。

  [35] [古希腊]亚里士多德,《政治学》,商务印书馆1965年版,第148页。

  [36] 张静庐,《中国现代出版史料丁篇》(下册),中华书局1959年版,第413页。

  [37] [古希腊]亚里士多德,《政治学》,商务印书馆1965年版,第199页。

  [38] 上海报馆时事座谈会,《出版法问题(下)》,《大公报》,1948年8月13日。

  [39]《中国新闻》周刊,1948年10月。

  [40] 《出版法与新闻自由》,《大公报》,1947年11月11日。